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法治思維在突發公共衛生事件中的運用

來源:民主與法制 | 2020-03-03 11:01:38
一.法治思維的重要性和內涵法治是人類社會發現和建構的最佳國家治理模式。法治首先需要建立一系列相關的機構和制度,如立法、執法和司法等機構和制度;其次還要有相應的法律職業者、政府機構和社會組織中的執法和...

一.法治思維的重要性和內涵

法治是人類社會發現和建構的最佳國家治理模式。法治首先需要建立一系列相關的機構和制度,如立法、執法和司法等機構和制度;其次還要有相應的法律職業者、政府機構和社會組織中的執法和司法人員。無論是機構和制度,還是律師和其他法律職業人,都是法治的基本物質和人力資源要件。“徒法不足以自行”。有了法律條文、制度機構等物質要件,法治就能自主運行嗎?有了法官、律師等職業人員,法治狀態就能夠自然而然的形成嗎?歷史經驗告訴我們,并非如此。例如,法西斯德國并沒有大規模地廢除法律和制度,也沒有大規模地罷免法官或律師,也就是說法治的物質和人力資源要件還在,但是法治卻蕩然無存。為什么會導致如此結局呢?是什么東西缺失了呢?不難發現,是法治精髓的缺失,即法治理念和法治思維被拋棄了。以言代法,以言棄法,導致了“憲法下的法西斯專制”。可見,法律職業人尤其是政府官員不堅守法治理念,不遵循或不具備法治思維,法律和制度也會流于形式。

這就揭示出,法治具有外在要件(硬件),即法治的文本、機構體系和人力資源等外在物質要件,和內在要件(軟件),即法治理念和法治思維等內在化的意識和精神要件。法治無形的內在要件具有與有形的外在要件同樣的重要性,甚至是更為關鍵的重要性。內在要件缺失或被拋棄了,即便外在要件仍然存在,法治則已然徒有虛名。因此,法治國家必須要具備外在和內在兩種要件。法治內在要件是法治外在要件的內在化,即深深根植于人心的對法律的敬畏、信任和遵循。這種內在化不僅要求法律職業人,而且要求全民,尤其是要求政府官員,特別是是居于領導地位的官員,必須樹立法治理念,具備法治思維。

思維是對存在的反映,思維方式決定行為方式。實踐思維是通過一定途徑達到實踐目的的思維,屬于實踐思維。法治思維是以法治理念和法治精神為導向,按照法治的邏輯,即運用法律規則、原則、原理、精神和方法,觀察、分析和解決社會問題的思維路徑及過程。法治思維不同于“一言堂”、“命令式”和“對領導負責”的“人治思維”,不同于“政績”驅使和“維穩”主導的“政治思維”,也不同于被情緒或輿論左右的“權宜思維”;而是要求政府機構和決策者在行使公權力和履行公職時,自覺以憲法和法律為準繩,遵守法律程序,運用法律規范,剛正不阿,秉公執法;每一個決策和行為都應當具有法律根據并經得起法律的推敲。

法治思維的基本特征是在決策和行為時要考慮決策和行為是否符合現行法律規范的要求,即是否具有合法性。故,合法性是法治思維的基本指引。

在當前防控新冠病毒肺炎疫情的應急狀態下,如習近平總書記所說,“越是到最吃勁的時候,越要堅持依法防控,在法治軌道上統籌推進各項防控工作法治思維”,越“要堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作”。

二.法治思維在公共衛生突發事件中的作用

突發公共衛生事件是指突然發生,造成或者可能造成社會公眾健康嚴重危害的重大傳染病疫情,需要采取應急處置措施予以應對的事件。突發公共衛生事件發生后,各級政府應依法成立應急處理指揮部,統一指揮和組織事件的調查、控制和醫療救治工作;在受影響的區域內,居民生活和各行各業運行也從平時正常的狀態轉入特殊的應急狀態。盡管因突發事件而導致的應急狀態不像憲法性法律規定的危及整個國家安全的緊急狀態那樣危急嚴重,但與日常行政管理秩序相比,這種行政應急狀態仍然要在某種程度上克減公民權利。

這就構成了在突發公共衛生事件應急狀態下的公民權利保障與限制的問題。這種權利保障與限制的難題在公共衛生領域尤為突出。

公共衛生以保障公眾健康為宗旨,與關注個體健康為目的的醫療服務法不同,因此往往帶來公共健康,即群體或集體健康權與個體權利的沖突。這構成了公共衛生領域中兩個永恒的難題,一是如何協調和規制群體健康權與個人權益的關系問題;每個公共衛生機構和決策者必須要對這些權益進行權衡和做出取舍;二是要決定采取強制性措施,還是采取基于市場機制的措施,抑或是自愿性的措施。這是公共衛生領域最令人頭疼且無法躲避的斯芬克斯之謎。

在傳染病引起突發公共衛生事件情況下,如前所述,切斷傳染病的傳播渠道是控制傳染病蔓延最有效的方法,因此就有必要對已經感染的病人和疑似病人及其密切接觸者,實行必要的隔離措施。而這種隔離必然會限制個人的自由權。這就帶來個人自由權與公眾健康權甚至生命權的沖突。兩利相比取其重,兩害相比取其輕。為了更多人的健康甚至生命,個人的行動自由就需要依法被加以適當的限制。

權益選擇和決策取舍并非易事,在執行中也會遇到種種不理解和責難。因此不僅要有確定的法律基礎和正確的法律分析,還要合理劃定應急措施的界限和受限權益的界限。此次疫情防控過程中,確實也出現了過度和粗暴執法的問題,發生了扭曲應急措施的初衷,超越法律限度侵犯不該限制的公民權益的情況。這些情況不是運用了法治思維,而是違反了法治思維根本規律的表現,應當及時制止和糾正。據報道,公安機關也及時發布通知,要求公安機關堅持依法履行職責,堅持嚴格規范公正文明執法,嚴禁過度執法、粗暴執法。這體現了執法機關運用法治思維及時糾正違法行為的態度和決心,值得充分肯定。

三.隔離等強制措施的法律論證

在此次疫情中,由于新冠病毒具有新異性,不為現有傳染病學和醫學認知,加之其傳染性極強,蔓延速度很快,初期反應不及時和不到位等原因,確實造成了嚴重危機和巨大損失。是否要及時升級反應級別,采取更嚴格的應急措施,成為決策者的難題。除了前述應基于科學分析和判斷基礎上采取相應的法律措施外,具體法律措施也需要在現有法律基礎上和制度框架內進行充分論證。

首先,面對是否應當延長春節這一公共假期的問題時,除了要討論疫情蔓延的現實緊迫性之外,還應當尋找公共假期決策權的歸屬及宣布或更改的程序等法律問題。根據《全國年節及紀念日放假辦法》,決定全國性年節假日的機構是國務院。因此,決定延長今年春節假期的權力應歸屬于國務院。這也是此次疫情防控采取的第一個全國性應對措施,把疫情防控工作直接提高到國家層面。隨著疫情防控工作的開展,各地方政府又根據各地疫情發展的具體狀況,制定了各地復工的具體時間。這種復工和復產的具體時間要求不屬于全國性節假日,因此可以依法由各地政府作出相應決定。

其次,在疫情蔓延時期,需要對被感染的病人、疑似病人和與上述人員密切接觸者做出不同類型的隔離和防治措施。根據《傳染病防治法》第三十九條之規定,醫療機構在發現甲類傳染病時,可以采取以下措施:(一)對病人、病原攜帶者,予以隔離治療,隔離期限根據醫學檢查結果確定;(二)對疑似病人,確診前在指定場所單獨隔離治療;(三)對醫療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者,在指定場所進行醫學觀察或采取其他必要的預防措施。如果拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的,可以由公安機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施。

此次疫情中,由于疫情突然,發展迅猛。而當地醫療機構和醫療資源有限,無法按照法律規定把確診病人在醫療機構內隔離治療,也無力把疑似病人安置在指定場所內進行隔離治療,更無辦法把密切接觸者安置在指定場所對其進行隔離觀察,以至無法按照法律規定及時采取有效的隔離和治療措施,造成了疫情的蔓延。

確實,在常態狀況下,不可能儲備和積壓大量的物質和人力資源。但是,資源上的不足并不是不按法律規定采取應對措施的充分借口。該法第四十五條已明確規定:“傳染病暴發、流行時,根據傳染病疫情控制的需要,國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內,縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資,臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。”未能依法采取相應的調集人員或調用儲備物資,甚至征用房屋、設施和設備等手段,以彌補當時醫療機構、隔離場所和醫療人員的不足,不能不說是未能運用法治思維,依法應對疫情的失誤。

再次,密切接觸者的法律定義并不清晰。該法對確診病人和疑似病人作出了明確的法律界定,但并沒有對密切接觸者作出明確的界定。這就帶來一個現實的棘手問題,在節后大量返城人員進入大城市的情況下,應當對哪些人進行隔離呢?大量人員通過封閉的交通工具返城,帶來的健康風險是顯而易見的。把所有返城人員都集中在指定地點進行隔離,顯然是一個最徹底的措施。除了其醫學根據和現實可行性以外,從法律角度講,這種做法也缺乏法律的根據。因為大量返程人員,不是確診病人和疑似病人,不能進行強制隔離,否則就會違反憲法和法律規定的公民基本權利。對于密切接觸者,就需要根據傳染病的傳染性和疫情狀況,制定區分的標準。例如,傳染性強的傳染病與傳染性弱的傳染病所確定密切接觸者的標準就不同。鑒于新冠病毒的強烈傳染性和較長潛伏期,應當區別來自感染區的和來自其他地區的返程人員,并給與不同的醫學觀察待遇。既要避免防范不力,也要避免越嚴越好的過度反應。北京市政府采取的把返城人員按照來自感染地區和其他地區進行分類、有感染癥狀和無感染癥狀加以區別的處理措施就很恰當。同時,為了更有效的杜絕所有傳染的可能性,各地紛紛出臺了嚴格的居住小區或社區的人員流動管理辦法。這也是面對特殊傳染病的特殊防控措施,具有其合理性。畢竟這種傳染病尚無有效的治療藥物和方法,最有效的方法仍然是最傳統的隔離手段。新冠病毒特有的強烈傳染性、無法確認的傳播方式、隱蔽的潛伏征兆和潛伏期限,而且也確實造成了極大的破壞,這就迫使我們不得不采取更為嚴格和精細化的防控手段,采取“寧可信其有,不可信其無”的態度。該法第四十條規定,疾控機構發現傳染病疫情或者接到傳染病疫情報告時,應當及時采取的措施包括對密切接觸者采取在指定場所進行醫學觀察和采取其他必要的預防措施。第四十二條規定,縣級以上地方人民政府應當立即組織力量,按照預防、控制預案進行防治,切斷傳染病的傳播途徑,可以采取包括“限制或者停止”“其他人群聚集的活動”的緊急措施。基于這些法律規定和結合疫情實際狀況的法律分析,小區封閉式管理、全面排查、收集個人出行信息等做法,具有其法律根據和合理性。

其四,在疫情防控中,各地居民都有了解確診病人的所在區域的強烈的要求。為幫助市民更準確了解可能的傳染范圍,推動各社區有效落實“以社區防控為主”、“群防群控”的方針,在不泄露病人隱私的前提下,深圳市率先公布了確診病人在發病期間曾活動過的小區或場所的信息。各地尤其是大城市紛紛跟進,采取類似做法。

從傳染病學角度看,對確診病人的隔離是阻斷傳染渠道,有效控制疫情的可靠方法,具有醫學上的必要性。但是他們的個人信息尤其是居住地的信息是受法律保護的信息,這樣做的法律根據何在呢?根據現行法律規定,可以從以下四個方面論證這種做法的法律依據:

(1)公布是政府的法律職責。《突發事件應對法》第四十四條規定,“宣布進入預警期后,縣級以上地方各級人民政府應當根據即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害,采取下列措施:……(二)責令有關部門、專業機構、監測網點和負有特定職責的人員及時收集、報告有關信息,向社會公布反映突發事件信息的渠道,加強對突發事件發生、發展情況的監測、預報和預警工作;……。”《傳染病防治法》第三十八條第三款規定,“傳染病暴發、流行時,國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息,并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應當及時、準確。”

(2)法律允許在特定情況下公布個人信息。《政府信息公開條例》第十五條規定,“第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的,予以公開。”國家衛健委《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案(第三版)》指出要及時發現和報告新型冠狀病毒感染的肺炎病例(疑似病例和確診病例)、感染者(輕癥病例和無癥狀感染者),了解疾病特征與暴露史,規范密切接觸者管理,指導公眾和特定人群做好個人防護,嚴格特定場所的消毒,有效遏制社區擴散和蔓延,減少新型冠狀病毒感染對公眾健康造成的危害。

(3)公布個人信息應當以保障公眾健康為界限,嚴格遵照比例原則。《突發事件應對法》第十一條明確規定,“采取的應對突發事件的措施,應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應;有多種措施可供選擇的,應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。”

(4)盡可能地簡化公布的個人信息,減少不必要的侵權。《侵權責任法》第二條規定,“侵害民事權益,應當依照本法承擔侵權責任。”該條還規定民事權益包括隱私權。第六十二條規定:“醫療機構及其醫務人員應當對患者的隱私保密。泄露患者隱私或者未經患者同意公開其病歷資料,造成患者損害的,應當承擔侵權責任。”因此在公布感染者居住或活動區域信息時只能公布感染者居住和活動的大致區域,如小區或社區,不得公布感染者的其具體個人和家庭信息和隱私,只能是以保障公共健康和防疫為目的,盡可能減少對感染者個人和家庭的負面影響,絕對禁止感染者個人和家庭的污名化。

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